Riprendiamo l’esame delle riforme necessarie dell’architettura internazionale. Dopo aver evocato quella delle Nazioni Unite, passiamo alle istituzioni giudiziarie, poi monetarie e infine commerciali.

Le istituzioni giudiziarie

Una riforma delle istituzioni mondiali dovrebbe necessariamente modificare il funzionamento della giustizia internazionale [1], sulla base della stessa esigenza: l’uguaglianza giuridica di tutti gli Stati del pianeta, indipendentemente dalla loro dimensione e della loro potenza.

La prima corte internazionale dei tempi moderni ha visto la luce all’Aia (Paesi Bassi) nel 1899: era la Corte permanente d’arbitrato, formata da giudici scelti dalle potenze firmatarie coinvolte in una disputa. È stata sostituita prima dalla Corte permanente di giustizia internazionale, creata dalla Società delle Nazioni nel 1922, e poi, nel 1945, sempre all’Aia, dalla Corte internazionale di giustizia (CIG), istituita nel quadro delle Nazioni Unite. Negli anni Novanta si sono aggiunti i tribunali speciali ad hoc, per giudicare genocidi commessi in determinate regioni. Infine è apparsa, nel 2002, la Corte penale internazionale (CPI). Come migliorare queste diverse istituzioni?

Per quanto riguarda la CIG, il primo cambiamento da apportare riguarderebbe la ripartizione geografica dei 15 giudici eletti, per 9 anni, dall’Assemblea generale e dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite: attualmente, 5 di loro spettano all’America del Nord e all’Europa occidentale, 2 all’Europa orientale, 2 all’America latina, 3 all’Asia e 3 all’Africa. La realtà della demografia mondiale e dei membri dell’ONU dovrebbe portare a una nuova ripartizione. Ma, senza dubbio, bisognerebbe anche far si che il ricorso alla Corte non sia più condizionato all’accordo degli Stati coinvolti in un contenzioso.

Bisognerebbe, poi, mettere fine alla possibilità, per le cinque grandi potenze detentrici del diritto di veto, di sottrarsi al giudizio della Corte. La CIG, infatti, si pronuncia solo sulle dispute tra Stati che ne riconoscono la competenza e la parte condannata deve accettarne il giudizio, pena il ricorso al Consiglio di sicurezza dell’ONU: questa disposizione ne dispensa, in pratica, i cinque membri permanenti. L’esempio più conosciuto risale al 1984, quando gli Stati Uniti hanno rifiutato un giudizio che li condannava per le azioni contro il Nicaragua.

I tribunali penali specifici, creati dal Consiglio di sicurezza per giudicare gli autori dei crimini di guerra e dei crimini contro l’umanità, si sono moltiplicati negli ultimi vent’anni: ex Jugoslavia (TPIJ, 1993), Rwanda (TPIR, 1994), Cambogia (ECCC, Extraordinay Chambers in the Courts of Cambodia, 2001), Sierra Leone (TSSL, 2002), Libano (2007).

Quello che stupisce è la diversità dei loro statuti. E della procedura di nomina: il Consiglio di sicurezza ha scelto i procuratori del TPIJ e del TPIR, l’Assemblea generale ha scelto i loro giudici; per il TSSL, il segretario generale dell’ONU ha nominato sei giudici e procuratori, il governo del Sierra Leone ne ha nominati quattro; infine, il tribunale incaricato di giudicare i responsabili dell’attentato che è costato la vita all’ex primo ministro Rafic Hariri è composto prevalentemente da un personale internazionale. Invece, per quanto riguarda le ECCC, se tre dei sette giudici sono stati proposti dal segretario generale dell’ONU, tutti sono in carica in virtù di un decreto reale. Lo stesso vale per la loro localizzazione: il TPIJ è extra-territorializzato all’Aia, come il Tribunale per il Libano, e il TPIR è extra-territorializzato a Arusha, in Tanzania; gli altri hanno la propria sede nel luogo in cui sono stati perpetrati i crimini giudicati.

Tale labirinto, evidentemente, facilita la strumentalizzazione politica e diplomatica di queste istanze. Bisognerebbe normalizzare i loro statuti e garantire l’indipendenza dei tribunali, perché possano sottrarsi al dominio delle grandi potenze e giudicarne i cittadini. È risaputo, ad esempio, che il genocidio dei Tutsi non è stato commesso soltanto dagli Hutu, ma il TPIR non ha spinto oltre le proprie indagini.

Ancora più gravi sono le conseguenze delle difficoltà emerse con l’adozione dello Statuto di Roma (1998) e la nascita, nel 2002, della Corte penale internazionale (CPI). Innanzitutto, alla fine del 2009, 82 Stati membri dell’ONU (tra cui Stati Uniti, Russia, Cina, Israele, India, Cuba, Arabia Saudita e Iran) non hanno ratificato lo Statuto di Roma [2]. Altri Stati, firmatari, non hanno inscritto la CPI all’interno della propria costituzione.

Poi, l’articolo 16 dello statuto afferma esplicitamente la dipendenza della Corte dal Consiglio di sicurezza: “Nessuna indagine e nessun procedimento penale possono essere iniziati o proseguiti ai sensi del presente Statuto per il periodo di dodici mesi successivo alla data in cui il Consiglio di sicurezza, con risoluzione adottata ai sensi del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, ne abbia fatto richiesta alla Corte; tale richiesta può essere rinnovata dal Consiglio con le stesse modalità”.

Infine, come se non bastasse, Washington ha firmato con numerose capitali un accordo per cui queste non avrebbero perseguito cittadini americani. In breve, come scrive Nuri Albala,

“i crimini di guerra, i crimini contro l’umanità o i crimini di genocidio devono essere giudicati, ma la disuguaglianza degli Stati e dei colpevoli davanti alla legge non fa che aggravare la sensazione di ingiustizia e di frustrazione dei popoli, e rappresenta un attentato grave ai diritti inscritti nella Carta dell’ONU e nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo [3]”.

Malgrado questi limiti, la creazione della CPI costituisce un notevole progresso per il diritto internazionale, soprattutto per la fine dell’impunità dei grandi criminali. Nemmeno la qualità di capo di Stato o di governo impedisce di essere perseguito, in deroga al principio delle immunità diplomatiche. Contrariamente alla CIG, la CPI giudicherà le persone come i tribunali ad hoc istituiti per l’ex Jugoslavia e il Rwanda. Il suo campo di intervento include i crimini di genocidio, i crimini contro l’umanità, i crimini di guerra e i crimini di aggressione commessi in qualsiasi luogo a partire dalla sua entrata in vigore, il 1 luglio 2002. Ha emesso, il 4 marzo 2009, il suo primo mandato d’arresto contro un capo di Stato, il presidente sudanese Omar al-Bachir, perseguito per crimini di guerra e crimini contro l’umanità nel Darfur.

“L’ordine giuridico internazionale resta fondato sul principio di sovranità e gli Stati, come i loro dirigenti, conservano efficaci mezzi di protezione, osserva Anne-Cécile Robert [4]. Ad esempio, la CPI può intervenire solo se lo Stato in cui il crimine è stato commesso o di cui l’accusato è cittadino ha ratificato il suo statuto. […] Tuttavia – fatto nuovo – la mancata ratifica non protegge i governanti in modo assoluto. Infatti, la localizzazione del crimine in un paese coperto dalla giurisdizione della Corte basta a renderla competente. Inoltre, tutti gli Stati firmatari devono collaborare con la CPI e, soprattutto, consegnarle qualsiasi accusato si trovi sul loro territorio”.

Tranne, ben inteso, quelli che hanno firmato un accordo bilaterale con gli Stati Uniti …

Le istituzioni finanziarie

Nel luglio 1944, 44 Stati si ritrovano a Bretton Woods (New Hampshire) per gettare le basi di un nuovo sistema [5]. I promotori dell’incontro intendono assicurare la convertibilità delle valute, la stabilità dei tassi di cambio e il libero commercio. A tale scopo, vengono presi in esame due progetti: il piano White prevede un nuovo tallone aureo e un fondo di stabilizzazione monetaria, finanziato dai paesi membri, per aiutare gli Stati in difficoltà; il piano Keynes propone una banca centrale internazionale con una propria moneta di riferimento, il Bancor.

Gli Stati Uniti impongono il primo piano, che presenta, per loro, il vantaggio di assicurare la preminenza del dollaro. Nascono così il Fondo monetario internazionale (FMI) e la Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo (BIRS), oggi conosciuta come Banca mondiale (BM) – la terza istituzione prevista, l’Organizzazione internazionale del commercio (OIC), non sarà mai creata.

Ma queste Istituzioni Finanziarie Internazionali (IFI) funzioneranno davvero secondo il modello definito a Bretton Woods solo per una ventina d’anni. Negli anni Sessanta, il dollaro subisce attacchi speculativi tali che gli Stati Uniti perdono la metà delle loro riserve in oro. Tanto che, nel 1971, Richard Nixon mette fine alla convertibilità del dollaro in oro. Nel 1979, gli accordi stipulati in Giamaica sanciscono la fine dei cambi fissi e la fluttuazione generalizzata delle monete. Bretton Woods viene nuovamente modificato dalla globalizzazione neoliberale negli anni Ottanta e dalla creazione dell’euro nel 1999.

Progressivamente, tutto è cambiato. Invece di essere regolato, come in origine, dalle politiche pubbliche, che controllavano i capitali e preservavano la stabilità dei tassi di cambio, il sistema monetario internazionale è caduto sotto la scure dei mercati, che hanno imposto i tassi di cambio variabili e la libera circolazione dei capitali. Quanto all’euro, aumenterà progressivamente la propria forza rispetto al dollaro e, in pochi anni, potrebbe superarlo nelle riserve ufficiali di cambio.

Nuovo sconvolgimento negli anni 2000: l’ascesa dei paesi emergenti modifica gli equilibri mondiali. Oggi, sono loro a finanziare la maggior parte del deficit degli Stati Uniti, che rappresentano, ormai, il più grande debitore del pianeta. Formulato in dollari, questo indebitamento è assorbito dall’economia mondiale. E domani? Fino a quando questo debito sarà sostenibile? Da qui la necessità di una riforma radicale delle istituzioni create a Bretton Woods. Pretendere di farne a meno, invece di trasformarle, significherebbe rafforzare l’egemonia dei mercati sugli scambi internazionali.

Nel suo libro scandalo [6], l’ex economista più importante della BM, Joseph Stieglitz, denunciava: “Il FMI ha smesso di servire gli interessi dell’economia mondiale per servire quelli della finanza mondiale”. Rovesciata, questa formula riassume, come meglio non si potrebbe, l’obiettivo principale di tale riforma. Si tratterebbe, innanzitutto, di far rientrare le IFI nel sistema dell’ONU e di riflettere meglio, anche al loro interno, i nuovi rapporti di forza della scena internazionale. Detto altrimenti, si tratterebbe di ampliare il ruolo – tra gli altri – del Sudafrica, dell’Argentina, del Brasile, della Cina, della Corea del Sud, dell’India e della Russia. Questo permetterebbe al SMI di svolgere appieno le proprie missioni, cioè:

• Di creare un nuovo regime di cambio, che stabilisca le relazioni tra le monete. “Su questo punto, la proposta più pertinente – sostiene Dominique Plihon – è quella delle «zone-obiettivo» suggerite da Williamson [7]. Il progetto consiste nella definizione, per ogni moneta, di un tasso di cambio di equilibrio fondamentale, che assicuri a ciascun paese un livello prossimo al pieno impiego e all’equilibrio della bilancia delle transazioni correnti”. Una volta stabilite queste parità, le banche centrali si impegnerebbero a difenderle. “Questa stabilizzazione dei tassi di cambio – precisa Dominique Plihon – sarebbe possibile solo se gli Stati fossero autorizzati a introdurre dei controlli sui capitali, in caso di bisogno, per lottare contro i capitali speculativi, all’origine di numerose crisi finanziarie recenti”;
• Di mantenere gli squilibri della bilancia dei pagamenti entro proporzioni ragionevoli, a carico sia dei paesi in avanzo sia dei paesi in deficit. “Nel contesto degli anni 2000 – precisa il professor Dominique Plihon – una disciplina di questo tipo avrebbe obbligato gli Stati Uniti e la Cina a ridurre rispettivamente i loro deficit e le loro eccedenze eccessive, una minaccia per la stabilità del SMI. L’applicazione dell’approccio delle «zone-obiettivo» avrebbe spinto gli Stati Uniti a deprezzare il dollaro e la Cina a rivalutare lo yuan. Avrebbe contribuito a ridurre gli squilibri esterni eccessivi di questi due paesi”.

Questi strumenti rinnovati dovrebbero permettere al FMI e alla BM di attaccare, infine, le ingiustizie fondamentali di un mondo in cui la speranza di vita, se raggiunge gli 80 anni nei paesi più ricchi, resta inferiore ai 48 anni nei paesi meno avanzati. Come?

• Riducendo in modo drastico il debito dei paesi in via di sviluppo (PVS), che, alla fine del 2008, era complessivamente di 2.700 miliardi di dollari. Di colpo, tra il 2000 e il 2008, questi paesi hanno pagato 3.100 miliardi a titolo di restituzione del debito. Al debito pubblico estero si aggiunge il debito pubblico interno: secondo la Banca mondiale, quello dei PVS sarebbe triplicato dal 2005 al 2007, passando da 1.300 a 2.500 miliardi [8];
• Contribuendo a ridistribuire le ricchezze destinate a soddisfare i bisogni di base dell’Umanità (che richiede una somma stimata di 80 miliardi di dollari l’anno) e, soprattutto, a sradicare la fame nel mondo (30 miliardi l’anno);
• Impegnandosi con forza nella lotta contro le cause della crisi finanziaria e economica; conducendo una guerra senza tregua contro la speculazione e i paradisi fiscali; lottando contro la disoccupazione, la povertà, la malattia, il degrado climatico …

La chiave della riforma è, chiaramente, la fine della supremazia del dollaro. Con che cosa sostituirlo? Due soluzioni, suggerisce Dominique Plihon, si possono prospettare. “Creare una moneta di riferimento mondiale che non sia più il dollaro, ma un paniere di monete, sul modello dei diritti speciali di prelievo: è la recente proposta della Cina [9]. L’altra soluzione, la più ambiziosa, sarebbe di creare una vera moneta mondiale, emessa da una Banca sovranazionale, sul modello del piano Keynes avanzato nel 1944”.

L’Organizzazione mondiale del commercio

La WTO nasce in fretta e furia, nel 1994, nel bel mezzo di un negoziato dell’Uruguay Round, sui resti dell’Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio (GATT) creato dall’ONU. Il preambolo dell’accordo che la istituisce precisa la sua missione: “Dar vita a un sistema commerciale multilaterale integrato più razionale e duraturo, che comprenda l’Accordo generale sulle tariffe doganali e il commercio, i risultati dei programmi di liberalizzazione degli scambi avviati in passato e tutti i risultati delle trattative commerciali dell’Uruguay Round”.

Il principio di base della WTO è la libertà di commercio, nel nome della quale pretende di imporre le proprie regole a tutti gli Stati: l’articolo 16§4 non precisa forse che “ciascun membro garantisce la conformità delle proprie leggi, dei propri regolamenti e delle proprie procedure amministrative con gli obblighi che gli incombono”? Tariffe doganali e commercio, tessili e abbigliamento, investimenti, regole di origine, licenze d’importazione, sovvenzioni e misure di compensazione, salvaguardie, diritti di proprietà intellettuale, servizi: niente sfugge alla sua febbre di liberalizzazione.

Aspirante al monopolio di tutte le questioni commerciali, la WTO impone anche i propri accordi a tutti gli Stati membri. È vero che l’articolo 16§5 stipula “Non potrà essere formulata alcuna riserva”. Sulla home page del suo sito, riportano Jacques Cossard e Nuri Albala [10], l’organizzazione chiarisce le proprie ambizioni: “Gli accordi della WTO reggono i mercati, i servizi, la proprietà intellettuale. Enunciano i principi di liberalizzazione e le eccezioni autorizzate. Obbligano i governi a assicurare la trasparenza della loro politica commerciale, notificando alla WTO le leggi in vigore e le misure adottate”. L’organizzazione – non lo si potrebbe dire meglio – pretende di controllare ciò che fanno gli Stati e di decidere delle “eccezioni autorizzate” o “non autorizzate” agli Stati.

Jeffrey Scott, consulente del Senato americano, definisce con umorismo il libero scambio come implicante “obblighi disuguali, che pesano maggiormente sui paesi in via di sviluppo che sui loro partner dei paesi industrializzati, ma questa disuguaglianza è compensata dal fatto che rende il paese più attraente per gli investitori stranieri [11]”.

La WTO, così, simbolizza e inquadra un sistema di cui le crisi rivelano, l’una dopo l’altra, il carattere obsoleto. L’esperienza dimostra che la liberalizzazione a ogni costo non garantisce affatto la crescita, a fortiori una crescita equa. Al contrario: sempre più cittadini ritengono che la “regolazione” da parte dei mercati sia responsabile delle disuguaglianze, della povertà e della disoccupazione di cui soffrono.

La linea direttrice di una riforma possibile, per la WTO come per l’ONU, il FMI e la Banca mondiale, consiste nel rendere l’organizzazione pienamente multilaterale. Ma la questione si pone in termini diversi perché, se la WTO si vuole indipendente dal sistema dell’ONU, al suo interno tutti gli Stati si trovano ad avere – in linea di principio – lo stesso peso. Ecco perché i più poveri hanno potuto bloccare il Doha Round. Ma i più ricchi hanno i mezzi per resistere a questo blocco, aggirando i negoziati globali bloccati con accordi bilaterali e regionali.

Un’altra caratteristica della WTO: dispone, dalla sua creazione, di un Organo di risoluzione delle controversie, le cui decisioni si impongono a tutti gli Stati – cosa che, è da notare, non avviene né per la CIG né per la CPI. I paesi in via di sviluppo si servono di questo potere per mettere in questione le pratiche degli Occidentali.

In dieci anni, spiega la giurista Monique Chemillier-Gendreau, “sono state sporte più di trecento cinquanta denunce. Nei primi anni, i contendenti erano prevalentemente paesi sviluppati che regolavano i conti tra loro. Ma i PVS, soprattutto quelli considerati emergenti, utilizzano ormai questo meccanismo, come nella questione del cotone o dello zucchero, per piegare i grandi. La procedura è interstatale e i litigi commerciali sono regolati in base ad accordi conclusi in precedenza”.

Una WTO riformata, quindi, dovrebbe, allo stesso tempo, spingere gli Occidentali a accettare veri negoziati globali, accordare più peso, al proprio interno, alle nuove potenze emergenti e contribuire alla crescita dei paesi in via di sviluppo. È dimostrando che gli scambi mondiali da lei promossi portano vantaggio a tutti che la WTO ritroverà la legittimità perduta. Ma la ritroverà anche sviluppando la trasparenza della sua attività, che include una associazione più stretta delle ONG.

Resteranno da ridefinire i campi di intervento della WTO. Deve, come pretende attualmente, intervenire in maniera decisiva sull’ambiente, la sanità, le condizioni di lavoro, ecc., a detrimento del Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente (UNEP), dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) o dell’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) [12]? Oppure dovrà restringere la propria azione al solo campo del commercio?

“L’avvenire dell’Organizzazione mondiale del commercio – scrive l’economista Christian Chavagneux [13] – dipenderà, quindi, dalla sua capacità di rispondere a cinque sfide di grande ampiezza: superare il suo credo liberale, rafforzare la propria legittimità politica, operare per un sistema commerciale più giusto, definire il proprio campo di intervento e lottare contro il bilateralismo. Un cammino difficile…”

La realizzazione di tale prospettiva non avverrà certo domani. Tanto più che la riforma del sistema monetario e commerciale internazionale è indissociabile dalla riforma delle Nazioni Unite. Ma un mondo multipolare non può vivere con istituzioni che risalgono all’epoca in cui era bipolare, e ancora meno unipolare.