Reprenons l’examen des réformes nécessaires de l’architecture internationale. Après avoir évoqué celle des Nations unies, passons aux institutions judicaires, puis monétaires et enfin commerciales.

Les institutions judiciaires

Une réforme des institutions mondiales devrait nécessairement modifier le fonctionnement de la justice internationale [1], sur la base de la même exigence : l’égalité en droit de tous les États de la planète, indépendamment de leur taille et de leur puissance.

La première cour internationale des temps modernes a vu le jour à La Haye (Pays-Bas) en 1899 : c’était la cour permanente d’arbitrage, formée de juges choisis par les puissances contractantes parties à un différend. Elle fut remplacée par la Cour permanente de justice internationale, créée par la Société des Nations en 1922, puis en 1945, toujours à La Haye, par la Cour international de justice (CIJ), créée dans le cadre des Nations Unies. Des tribunaux spéciaux ad hoc s’y sont ajoutés dans les années 1990, pour juger de génocides commis dans telle ou telle région. Enfin est apparue, en 2002, la Cour pénale internationale (CPI). Comment améliorer ces différente institutions ?

S’agissant de la CIJ, le premier changement à apporter concernerait la répartition géographique des 15 juges élus pour 9 ans par l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité des Nations unies : actuellement, 5 d’entre eux sont attribués à l’Amérique du Nord et à l’Europe occidentale, 2 à l’Europe orientale, 2 à l’Amérique latine, 3 à l’Asie et 3 à l’Afrique. La réalité de la démographie mondiale et des membres de l’ONU devrait fonder une nouvelle répartition. Mais sans doute faudrait-il aussi ne plus conditionner la saisine de la Cour à l’accord des États concernés par un contentieux.

Il faudrait aussi mettre fin à la possibilité qu’ont les cinq grandes puissances détentrices du droit de veto d’échapper au jugement de la Cour. La CIJ ne statue en effet que sur les différents entre États reconnaissant sa compétence, et la partie condamnée doit accepter son jugement sous peine de recours au Conseil de sécurité de l’ONU : cette disposition en affranchit de fait les cinq membres permanents. L’exemple le plus connu date de 1984, quand les États Unis refusèrent un jugement les condamnant pour leurs actions contre le Nicaragua.

Les tribunaux pénaux spécifiques créés par le Conseil de sécurité pour juger les auteurs des crimes de guerre et crimes contre l’humanité se sont multipliés dans les vingt dernières années : ex-Yougoslavie (TPYI, 1993), Rwanda (TPIR, 1994), Cambodge (CETC, 2001), Sierra Leone (TSSL, 2002), Liban (2007).

Ce qui frappe, c’est la diversité de leurs statuts. Ainsi du processus de nomination : le Conseil de sécurité a choisi le procureur du TPIY et celui du TPIR, l’Assemblée générale leurs juges ; pour la TSSL, le secrétaire général de l’ONU a nommé six juges et procureurs, le gouvernement de Sierra Léone quatre ; enfin le tribunal chargé de juger les responsables de l’attentat qui a coûté la vie à l’ex-Premier ministre Rafic Hariri est composé en majorité d’un personnel international. En revanche, s’agissant des CETC, si trois des sept juges ont été proposés par le secrétaire général de l’ONU, tous tiennent leurs fonctions d’un décret royal. De même la localisation : le TPIY est extra-territorialisé à La Haye ainsi que le Tribunal pour le Liban, le TPIR à Arusha en Tanzanie ; les autres siègent là où les crimes jugés ont été perpétrés.

Ce labyrinthe facilite évidemment l’instrumentalisation politique et diplomatique de ces instances. Il faudrait évidemment normaliser ces statuts et y garantir l’indépendance de ces tribunaux afin qu’ils échappent à la domination des grandes puissances et puissent juger les ressortissants de ces dernières. On sait, par exemple, que le génocide des Tutsis n’a pas été le fait des seuls Hutus, mais le TPIR n’a pas poussé les investigations jusque-là.

Plus graves encore sont les conséquences des difficultés qui sont apparues depuis l’adoption du Statut de Rome (1998) et la naissance, en 2002, de la Cour pénale internationale (CPI). D’abord, à la fin 2009, 82 États membres de l’ONU (dont les États-Unis, la Russie, la Chine, Israël, l’Inde, Cuba, l’Arabie saoudite et l’Iran), n’ont pas ratifié le Statut de Rome [2]. D’autres, signataires, n’ont pas inscrit la CPI dans leur propre Constitution.

Ensuite, l’article 16 de ses statuts affirme explicitement sa dépendance à l’égard du Conseil de sécurité : « Aucune enquête ni aucune poursuite ne peuvent être engagées ni menées en vertu du présent Statut pendant les douze mois qui suivent la date à laquelle le Conseil de sécurité a fait une demande en ce sens à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations unies ; la demande peut être renouvelée par le Conseil dans les mêmes conditions. »

Enfin, comme si cela ne lui suffisait pas, Washington a signé avec de nombreuses capitales un accord en vertu duquel celles-ci ne poursuivraient pas des ressortissants américains. Bref, comme l’écrit Nuri Albala,

Les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité ou les crimes de génocide doivent être jugés, mais l’inégalité des États et des coupables devant le droit ne fait qu’aggraver les sentiments d’injustice et de frustration des peuples et représente une atteinte grave aux droits inscrits dans la Charte de l’ONU et dans la Déclaration universelle des droits de l’homme [3].

Malgré ces limites, la création de la CPI constitue une remarquable avancée pour le droit international et notamment pour la fin de l’impunité des grands criminels. Même la qualité de chef d’État ou de gouvernement n’empêche pas d’être poursuivi, par dérogation au principe des immunités diplomatiques. Contrairement à la CCJ, la CPI jugera des personnes à la manière des tribunaux ad hoc instaurés pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda. Son domaine d’intervention, ce sont les crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et crimes d’agression commis en quelque lieu que ce soit à partir de son entrée en vigueur, le 1er juillet 2002. Elle a émis, le 4 mars 2009, son premier mandat d’arrêt contre un chef d’État, le président soudanais Omar al-Bachir, poursuivi pour crimes de guerre et crime conte l’Humanité au Darfour.

L’ordre juridique international demeure fondé sur le principe de souveraineté, et les pays comme leurs dirigeants conservent d’efficaces moyens de protection, observe Anne-Cécile Robert [4]. Par exemple, la CPI ne peut intervenir que si l’État dans lequel le crime est commis ou celui dont l’accusé est ressortissant a ratifié son statut. (…) Cependant, fait nouveau, la non-ratification ne protège pas les gouvernants de manière absolue. En effet, la localisation du crime dans un pays couvert par la juridiction de la cour suffit à lui conférer compétence. En outre, tous les États parties doivent coopérer avec la CPI et, notamment, lui déférer tout accusé qui se trouverait sur leur territoire.

Sauf, bien sûr, ceux qui ont signé un accord bilatéral avec les États-Unis…

Les institutions financières

C’est en juillet 1944 que 44 États se retrouvent à Bretton Woods (New Hampshire) pour jeter les bases d’un nouveau système [5]. Les promoteurs de la rencontre entendent assurer la convertibilité des devises, la stabilité des taux de change et le libre-échange. À cette fin, deux plans leur sont soumis : le plan White prévoit un nouvel étalon-or et un fonds de stabilisation monétaire financé par les pays membres pour aider les États en difficulté ; le plan Keynes propose une banque centrale internationale avec sa propre monnaie de référence, le Bancor.

Les États-Unis imposent le premier plan, qui présente pour eux l’avantage d’assurer la prééminence du dollar. Ainsi naissent le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), connue aujourd’hui comme Banque mondiale (BM) – la troisième institution prévue, l’Organisation internationale du commerce (OIC), ne sera lamais créée.

Mais ces Institutions financières internationales (IFI) ne fonctionneront vraiment sur le modèle défini à Bretton Woods que durant une vingtaine d’années. Dans les années 1960, le dollar subit de attaques spéculatives telles que les réserves en or des États-Unis perdent la moitié de leurs réserves en or. Si bien qu’en 1971, Richard Nixon met fin à la convertibilité du dollar en or. En 1979, les accords de la Jamaïque entérinent la fin des changes fixes et le flottement généralisé des monnaies. Bretton Woods est à nouveau bousculé par la mondialisation néolibérale dans les années 1980 et la création de l’euro en 1999.

Progressivement, tout a changé. Au lieu d’être régulé, comme à l’origine, par les politiques publiques, qui contrôlaient les capitaux et préservaient la stabilité des taux de change, le système monétaire international est tombé sous la coupe des marchés, qui ont imposé les taux de change flottants et la libre circulation des capitaux. Quant à l’euro, ils montera progressivement eu puissance par rapport au dollar, et pourrait dépasser celui-ci dans les réserves officielles de change dans quelques années.

Nouvel ébranlement dans les années 2000 : l’ascension des pays émergents modifie les équilibres mondiaux. Aujourd’hui, ce sont eux qui financent le plus gros du déficit des États-Unis, qui constituent désormais le plus gros débiteur de la planète. Libellé en dollars, cet endettement est absorbé par l’économie mondiale. Et demain ? Jusqu’à quand cette dette sera-t-elle soutenable ? D’où la nécessité d’une reforme radicale des institutions issues de Bretton Woods. Prétendre, non les transformer mais s’en passer, ce serait renforcer l’hégémonie des marchés sur les échanges internationaux.

Dans son livre à scandale [6], l’ancien économiste en chef de la BM, Joseph Stieglitz, dénonçait : « Le FMI a cessé de servir les intérêts de l’économie mondiale pour servir ceux de la finance mondiale ». Renversée, cette formule résume on ne peut mieux l’objectif principal d’une telle réforme ? Il s’agirait avant tout de faire rentrer les IFI au sein du système de l’ONU et de mieux refléter, en leur sein aussi, les nouveaux rapports de force de la scène internationale. Autrement dit, d’y accroître la place – entre autres – de l’Afrique du Sud, de l’Argentine, du Brésil, de la Chine, de la Corée du Sud, de l’Inde et de la Russie. Cela permettrait au SMI d’assurer pleinement ses missions, et notamment :

• De mettre en place d’un nouveau régime de change établissant les relations entre monnaies. « La proposition la plus pertinente, estime Dominique Plihon, à cet égard est celle des “zones-cibles” proposées par Williamson [7]. Le projet consiste à définir pour chaque monnaie un taux de change d’équilibre fondamental, qui assure pour chaque pays un niveau proche du plein emploi et de l’équilibre de la balance des transactions courantes. » Une fois ces parités établies, les banques centrales s’attacheraient à les défendre. « Cette stabilisation des taux de change, précise Dominique Plihon, n’est possible que si les pays sont autorisés à introduire des contrôles des capitaux, en cas de besoin, pour lutter contre les capitaux spéculatifs, à l’origine de nombreuses crises financières récentes » ;
• De maintenir les déséquilibres des balances des paiements dans des proportions raisonnables, à la charge des pays excédentaires comme déficitaires. « Dans le contexte des années 2000, indique le professeur Dominique Plihon, une telle discipline aurait obligé les États-Unis et la Chine à réduire respectivement leurs déficits et leurs excédents excessifs qui sont une menace pour la stabilité du SMI. L’application de l’approche des “zones-cible” aurait conduit les États-Unis à déprécier le dollar et la Chine à réévaluer le yuan. Elle aurait contribué à réduire les déséquilibres extérieurs excessifs de ces deux pays. »

Ces instruments rénovés devraient permettre au FMI et à la BM de s’attaquer enfin aux injustices fondamentales d’un monde où, si l’espérance de vie atteint 80 ans dans les pays les plus riches, elle reste inférieure à 48 ans dans les moins avancés. Comment ?

• En réduisant massivement la dette des pays en voie de développement (PED), qui, fin 2008, totalisait 2 700 milliards de dollars. Du coup, entre 2000 et 2008, ces États ont payé 3 100 milliards au titre du service de la dette. A cette dette publique externe s’ajoute la dette publique interne : selon la Banque mondiale, celle des PED aurait triplé de 2005 à 2007, passant de 1 300 à 2 500 milliards [8] ;
• En contribuant à une redistribution des richesses destinée à satisfaire les besoins de base de l’Humanité (ce qui exige une somme estimée à 80 milliards de dollars par an) et notamment éradiquer la faim dans le monde (30 milliards par an) ;
• En s’engageant massivement dans la lutte contre les causes de la crise financière et économique, en menant une guerre sans répit à la spéculation et aux paradis fiscaux, en se battant contre le chômage, la pauvreté, la maladie, la dégradation du climat...

La clé de la réforme, c’est évidemment la fin de la suprématie du dollar. Par quoi le remplacer ? Deux solutions, suggère Dominique Plihon, peuvent être envisagées. « Créer une monnaie de référence mondiale qui ne soit plus le dollar, mais un panier de monnaies, sur le modèle des droits de tirages spéciaux : c’est la proposition récente de la Chine [9]. L’autre solution, la plus ambitieuse, serait de créer une véritable monnaie mondiale émise par une Banque supranationale, sur le modèle du plan Keynes proposé en 1944. »

L’Organisation mondiale du commerce

L’OMC voit le jour à la sauvette, en 1994, au beau milieu d’une négociation de l’Uruguay Round, sur les restes de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), créé par l’ONU. Elle ne s’en prétend pas moins indépendante des Nations unies. Le préambule de l’accord qui lui a donné vie précise sa mission : « Mettre en place un système commercial multilatéral intégré plus viable et durable englobant l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, les résultats des efforts de libéralisation du commerce entrepris dans le passé et tous les résultats des négociations commerciales de l’Uruguay Round. »

Son principe de base est la liberté du commerce, au nom de laquelle elle prétend imposer ses règles à tous les États : son article 16§4 ne précise-t-il pas que « chaque membre assurera la conformité de ses lois, réglementations et procédures administratives avec ses obligations » ? Taris douaniers et commerce, textiles et vêtements, investissements, règles d’origine, licences d’importation, subventions et mesures compensatoires, sauvegardes, droits de propriété intellectuelle, services : rien n’échappe à sa fièvre de libéralisation.

Aspirant aux monopoles de toutes les questions commerciales, l’OMC impose aussi ses accords à tous les États-membres. Il est vrai que l’article 16 § 5 stipule : « Il ne pourra pas être formulé de réserves. » Sur la page d’accueil de son site, rapportent Jacques Cossard et Nuri Albala [10], l’organisation affiche ses ambitions : « Les accords de l’OMC régissent les marchandises, les services, la propriété intellectuelle. Ils énoncent les principes de libéralisation et les exceptions autorisées. Ils font obligation aux gouvernements d’assurer la transparence de leur politique commerciale en notifiant à l’OMC les lois en vigueur et les mesures adoptées. » On ne saurait mieux dire que l’organisation prétend contrôler ce que font les États et décider des « exceptions autorisées » ou « non autorisées » aux États.

Jeffrey Scott, un expert auprès du Sénat américain, définit avec humour le libre-échange comme impliquant « des obligations inégales qui pèsent plus lourd sur les pays en développement que sur leurs partenaires des pays industrialisés, mais cette inégalité est compensée par le fait qu’il rend le pays plus attractif pour les investisseurs étrangers [11] ».

L’OMC symbolise et encadre ainsi un système dont les crises démontrent, l’une après l’autre, le caractère obsolète. L’expérience montre que la libéralisation à tout prix ne garantit nullement la croissance, a fortiori une croissance égale. Au contraire : de plus en plus de citoyens considèrent que la « régulation » par les marchés porte la responsabilité des inégalités, de la pauvreté et du chômage dont ils souffrent.

La ligne directrice d’une réforme possible, pour l’OMC comme pour l’ONU, le FMI et la Banque mondiale, c’est de rendre l’organisation pleinement multilatérale. Mais la question se pose dans des termes différents, car, si l’OMC se veut indépendante du système onusien, en son sein tous les États se trouvent – en principe – à égalité de voix. C’est pourquoi les plus pauvres ont pu bloquer le cycle de Doha. Mais les plus riches ont les moyens de résister à ce blocage, en contournant les négociations globales bloquées par des accords bilatéraux et régionaux.

Autre caractéristique de l’OMC : elle dispose, depuis sa création, d’un Organe de règlement des différends (ORD), dont les décisions s’imposent à tous les États – ce qui, notons-le, n’est le cas ni de la CIJ, ni de la CPI. Les pays en voie de développement se servent de ce pouvoir pour mettre en cause les pratiques des Occidentaux.

En dix ans, explique la juriste Monique Chemillier-Gendreau, « plus de trois cent cinquante plaintes ont été introduites. Dans les premières années, les plaideurs étaient majoritairement des pays développés réglant leurs comptes entre eux. Mais des PVD, surtout ceux qui sont considérés comme émergents, utilisent désormais le mécanisme, comme dans l’affaire du coton ou du sucre, pour faire plier les grands. La procédure est interétatique, et les litiges commerciaux sont réglés sur la base des accords préalablement conclu ».

Une OMC réformée devrait donc à la fois pousser les Occidentaux à accepter de véritables négociations globales, accorder plus de poids en son sein aux nouvelles puissances émergentes et contribuer à la croissance des pays en développement. C’est en fournissant la preuve que les échanges mondiaux qu’elle impulse bénéficient à chacun que l’OMC retrouvera la légitimité qu’elle a perdue. Mais elle la regagnera aussi en développant la transparence de son activité, y compris une association plus étroite des ONG.

Restera à redéfinir les champs d’intervention de l’OMC. Doit-elle, comme le prétend actuellement, intervenir de manière décisive sur l’environnement, la santé, les conditions de travail, etc., et ce au détriment du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ou de l’Organisation internationale du travail (OIT) [12] ? Ou bien lui faudra-t-il restreindre son action au seul domaine du commerce ?

« L’avenir de l’Organisation mondiale du commerce, écrit l’économiste Christian Chavagneux [13], dépendra donc de sa capacité à répondre à cinq défis de grande ampleur : dépasser son credo libéral, renforcer sa légitimité politique, oeuvrer pour un système commercial plus juste, définir son champ d’intervention et lutter contre le bilatéralisme. Un chemin difficile... »

La réalisation d’une telle perspective n’est évidemment pas pour demain. D’autant que la réforme du système monétaire et commerciale international est indissociable de celle des Nations unies. Mais un monde multipolaire ne peut pas vivre avec les institutions datant de l’époque où il était bipolaire, encore moins unipolaire.